La jurisprudence exige que les titulaires du droit de préemption urbain puissent justifier, à la date de la préemption, « de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date » (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371, publié au recueil).

Les projets sont apparus comme suffisamment réels dans les cas suivants :

Existence d’une étude portant sur le secteur : « Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 29 septembre 2014, le conseil municipal de la commune de Saint-Ouen a décidé la création d’un périmètre d’étude au sens de l’article L. 111-10 du code de l’urbanisme dans un secteur délimité par la rue des Rosiers, l’impasse Simon et la rue Louis-Dain. Cette délibération mentionne que l’amélioration et la valorisation de ce secteur constituent un enjeu important en termes de recomposition urbaine qui nécessite de définir des orientations d’aménagement. L’étude réalisée dans ce cadre présente dans sa version datée du 15 janvier 2015, un scénario d’évolution du périmètre, qui prévoit la mise en oeuvre rue des Rosiers d’un programme d’une centaine de logements et le développement de commerces en rez-de-chaussée, l’installation d’un équipement dédié à la petite enfance à l’angle de la rue des Rosiers et de la rue Louis-Dain, la réalisation d’un programme de bureaux de 3 300 m² et d’un site logistique en coeur d’îlot rue Louis-Dain, ainsi que l’élargissement des rues Louis-Dain et des Rosiers. Ainsi, la commune de Saint-Ouen justifie de la réalité d’un projet d’aménagement suffisamment précis à la date de la décision attaquée du 21 décembre 2015, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’avaient pas été définies à cette date » (CAA Versailles, 7 février 2019, commune de Saint-Ouen, req. n° 17VE00486)

Projet de port impliquant nécessairement une capitainerie, quand bien même les parcelles préemptées se situent à l’extérieur du périmètre projeté : « Il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Leu-d’Esserent a pour projet le développement d’un complexe portuaire sur son territoire ainsi qu’en attestent le compte-rendu de la séance du conseil municipal du 28 novembre 2011, mais également l’étude réalisée sur ce projet et les brochures de présentations, établies antérieurement à la décision en litige. Ce projet comprend notamment la création d’un port dit  » port étang  » à proximité immédiate des parcelles préemptées. Si ces dernières se situent à l’extérieur du périmètre projeté de ce port, bien qu’à proximité, la commune fait valoir qu’elles sont destinées à accueillir la capitainerie, qu’implique normalement l’aménagement d’un port, et dont la réalisation était ainsi également projetée. Dès lors, la commune de Saint-Leu-d’Esserent doit être regardée comme justifiant, à la date de la décision attaquée, d’un projet entrant dans les prévisions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et justifiant également la préemption des parcelles visées par cette décision » (CAA Douai, 10 décembre 2019, commune de Saingt-Leu-d’Esserent, req. n° 18DA00847) ;

Réalisation d’un ensemble immobilier d’environ quarante logements sociaux. Si cet objectif entre sans difficulté dans le cadre du droit de préemption, la formule autoréalisatrice retenue par le Conseil d’Etat étonne lorsqu’il écarte l’exigence d’une politique préalablement définie. Cependant, en l’espèce, le Conseil d’Etat évoque le projet de l’office public de l’habitat rattaché à la commune : « Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par sa décision du 16 avril 2015, le maire de Villemomble a exercé le droit de préemption de la commune en vue de la réalisation, par l’office public de l’habitat de Villemomble, d’un ensemble immobilier d’environ quarante logements sociaux. D’une part, un tel projet, eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d’une action ou d’une opération d’aménagement et a, par nature, pour objet la mise en oeuvre d’une politique locale de l’habitat, laquelle entre dans les objets énumérés par les dispositions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme citées ci-dessus, et peut ainsi justifier l’exercice du droit de préemption. D’autre part, la commune pouvait valablement se prévaloir du projet poursuivi par l’office public de l’habitat qui lui était rattaché, dont la réalisation était en en outre de nature à contribuer au respect, qu’il lui incombait, des objectifs fixés par les dispositions de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation en termes de taux de logements locatifs sociaux parmi les résidences principales. En exigeant dans ces conditions de la commune qu’elle ait par ailleurs défini, préalablement au projet en vue duquel elle exerçait le droit de préemption, une politique de l’habitat ou un projet d’aménagement propre au secteur considéré et en jugeant qu’à défaut, elle ne justifiait pas, à la date de la décision de préemption, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, la cour a commis une erreur de droit » (CE, 19 décembre 2019, commune de Villemomble, req. n° 420227).

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Benoit Jorion